沃尔多认为，在考虑公共的含义，这个问题时，一方面要注意到公共这个词，往往是和政府国家等概念连用在一起，另一方面在提到公共时人们会不由自主的联想到在一个特定的社会什么样的活动，或者功能才属于公共的范畴。沃尔多觉得，可以通过各种途径去探索公共的含义，每一种含义都具有他各自的作用，在某些情况下，指出一个行政系统的法律地位就已经足够了，而我在另一些特别是重要的场合可能就要借用社会学和人类学中牟某学相当成熟的概念。