公共选择理论认为,政府活动的结果未必能矫正市场失灵,政府活动本身也许就有问题,甚至造成更大的资源浪费。政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率,或者说,政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的政策。政府失灵的主要原因包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。
(1)政府决策的无效率
公共选择理论在用经济模型分析政治决策时指出,民主程序不一定能产生最优的政府政策。
①投票规则的缺陷导致政府决策无效率。投票规则有两种,一是一致同意规则,二是多数票规则。常用的投票规则是多数票规则。多数票规则也不一定是一种有效的集体决策方法。首先,在政策提案超过两个以上时,会出现循环投票,投票不可能有最终结果。其次,为了消除循环投票现象,使集体决策有最终的结果,可以规定投票程序。但是,确定投票程序的权力往往是决定投票结果的权力,谁能操纵投票程序,谁也就能够决定投票结果。再次,多数票规则不能反映个人的偏好程度,因为在政治市场上,无论一个人对某种政治议案的偏好有多少强烈,它只能投一票,没有机会表达其偏好程度。
②政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率。公共选择理论认为,政府只是一个抽象的概念,在现实中,政府是由政治家和官员组成的,政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。因此,政治家追求其个人目标时,未必符合公共利益或社会目标,而使广大选民的利益受损。
③利益集团的存在导致政府决策无效率。利益集团又称压力集团,通常是指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的团体。在许多情况下,政府政策是在许多强大的利益集团的相互作用下作出的。而这些利益集团,特别是还可能拥有不正当政治权势的利益集团,通过竞选捐款、院外游说、直接贿赂等手段,对政治家产生影响,左右政府的议案和选民的投票行为,从而使政府作出不利于公众的决策。
(2)政府机构运转的无效率
公共选择理论认为,政府机构运转无效率的原因主要表现在缺乏竞争、缺乏降低成本的激励两个方面。
①缺乏竞争导致的无效率
首先是政府工作人员之间缺乏竞争,因为大部分官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的,且“避免错误或失误”成为政府官员的行为准则,故他们没有竞争的压力去高效率地工作。其次是在政府部门之间缺乏竞争,因为政府各部门提供的服务是特定的,无法直接评估政府各部门内部的行为效率,也不能评价各部门间的运行效率,更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机制。
②缺乏降低成本的激励导致的无效率
从客观来看,由于政府部门的活动大多不计成本,即使计算成本,也很难做到准确,再加上政府部门具有内在的不断扩张的冲动,往往出现公共物品的过度提供,造成社会资源的浪费。从主观来看,政府各部门对其所提供的服务一般具有绝对的垄断性,正因为有这种垄断地位,也就没有提高服务质量的激励机制。此外,由于政府部门提供的服务比较复杂,它们可以利用所处的垄断地位隐瞒其活动的真实成本信息,无法评价其运行效率,难以进行充分的监督和制约。
(3)政府干预的无效率
为了确保正常而顺畅的社会经济秩序,政府必须制定和实施一些法律法规。但是,有些政府干预形式,比如政府颁发许可证、配额、执照、授权书、批文、特许经营证等,可能同时为寻租行为创造了条件。因为在这种制度安排下,政府人为地制造出一种稀缺,这种稀缺就会产生潜在的租金,必然出现寻租行为。寻租行为一般是指通过游说政府和院外活动获得某种垄断权或特许权,以赚取超常利润(租金)的行为。寻租行为越多,社会经济资源浪费越大。