法默尔认为，所谓公共行政理论，从某种重要意义上说，就是一种语言。他认为，公共行政领域更多的认识和努力应致力于通过语言解释而不是通过实证研究来发展。在法默尔看来，公共行政理论必定是对真实信息的采集物，这种采集物至少应该包括一种理论，它还应该包括---或许也可能不包括---定律、假设、解释或其他命题。然而，公共行政理论又不仅仅是对这种真实信息的采集，因为这种反映某些人关于公共行政实践之思想和言说的真实信息是经过整理和安排了的，而公共行政信息被整理和安排的方式就是公共行政的语言。
法默尔认为，这种对公共行政信息的整理和安排部分地是用我们的日常语言表达的，另一个重要部分就是由公共行政理论的产生方式所创造的思想型式。这些思想型式多少都会为公共行政共同体成员所共有，它们构成了这些思想者的子文化，即语言游戏或曰公共行政理论化的游戏。这种对公共行政信息的整理和安排支配着人们能够思考公共行政的方式。通过影响思想能够被增加的方式，这种整理和安排常常可以形成新知识。由于这种整理和安排支配着我们谈论公共行政的方式，所以它也限制了对旧知识的审查。这种整理和安排充当着有关公共行政思想的词汇表、句法和语法。
如果我们把公共行政理论视为语言，那么公共行政理论不仅可以反映形成对公共行政的认识并指导公共行政实践的假定、直觉、方法、恐惧及愿望的颠簸起伏状况，而且还可以通过探讨“重新整理和安排”这种重要解释活动的可能性来为恢复公共行政理论的活力寻找发展机会。我们可以通过这种对公共行政信息的重新整理和安排来分别从公共行政语言的表层和深层探讨公共行政理论的发展。在他看来，现代公共行政理论很有价值并且能够产生显著成果，但作为一种解释和催化力量，它对于解决有关官僚机构弊端的迫切问题却有局限性。而我们通过采用一种反思性语言范式则可以超越这些局限性。