在资本主义经济的早期，财政支出占GDP的比重是比较小的。那时，各国遵循亚当•斯密学说，提倡经济自由化，主张“廉价政府”，政府在经济、文化、社会发展方面很少有所作为。随着资本主义基本矛盾的发展和激化，政府为了维持经济发展和克服日益频繁的经济危机，加强了对经济的干预。对于这种财政支出不断膨胀的趋势，许多学者做了大量的研究工作，19世纪德国经济学家阿道夫•瓦格纳（AdolfWagner）最先提出财政支出扩张论，他的研究成果被后人称为“瓦格纳法则（Wagner′sLaw）”。但瓦格纳关于公共支出增长的含义究竟是指财政支出在GDP中的份额上升，还是指它的绝对增长，这一点在当时并不清楚。
按照美国财政学家马斯格雷夫（R.A.Musgrave）的解释，瓦格纳法则指的是财政支出的相对增长。于是，瓦格纳法则可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应随之提高。根据这种解释，瓦格纳法则可以理解为图3—1所表示的财政支出与GDP之间的函数关系。同时，历史数据也说明，财政支出占GDP比重的上升不可能是无止境的，当经济发展达到一定高度，则呈相对稳定的趋势，即稳定在一定的水平上，上下有所波动，目前的经济发达国家已经达到这个阶段。