外蒙古历史上是中国的领土。1911年12月，外蒙的部分活佛和王公们在俄国的纵恿下宣布独立。1912年，在沙俄军队的支持下，外蒙的叛乱武装先后攻下了乌里雅苏台和科布多，控制了外蒙古地区。在沙俄的要求下，外蒙当局与其在11月签订了《俄蒙协约》。这个条约规定：俄国扶助蒙古自治，为其训练军队，不准中国军队进入蒙境，不准中国向外蒙移民，俄国人在蒙古享有特权。随后双方又订立了一系列经济性条约。俄国欲把外蒙变成它的半殖民地。由于中方的反对，沙俄未敢承认外蒙的独立。